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倪红日:地方发债须谨慎

视频记者 王长勇,龙周园 实习记者 黄珊 2011年09月09日 10:16 来源于 财新网 | 评论(0
在允许地方发债的同时,要加强监督

  嘉宾:国务院发展研究中心研究员 倪红日 著名财税专家

  在全球主权债务危机阴霾不散的气候下,中国的地方融资平台违约的红灯频频亮起。近日,上海、广东等地又传来试点自行发债的消息。那么,自行发债的风险如何控制?地方政府已经积累的庞大债务又该如何消化、安排?

  倪红日,国务院发展研究中心研究员,著名财税专家。

  财新记者王长勇:倪老师,您好。欢迎你到财新演播室。最近关于地方政府发债的问题,市场非常关注。我们了解到,现在上海和广东已经向国务院申请了自行发债,因为从2009年到现在,是财政部代理发行地方政府债,那么上海和广东现在申请自行发债,我想请问一下,您对地方政府发债的必要性有什么样的观点?

  倪红日:我是一直都赞成要让地方政府有发行地方政府债务的权利。为什么呢?因为我觉得从我们改革开放以来,基础设施建设的资金来源,原来由计划经济时期的基本上是在大的财政框架下来筹资,来进行基础设施建设。那么进行社会主义市场经济体制改革以后,我们原来的建设性财政逐渐向公共财政转变。所以财政的整个结构、支出结构发生了很大的变化。那么在这个过程中,由于公共财政的成分越来越大,基础设施建设资金究竟是不是还能由公共财政来承担?我看显然是不可能的。

  这样来讲的话,基础设施建设这一块儿的资金来源究竟由谁来承担,用什么样的制度和机制方式、体制方式来解决这个资金来源问题,所以这里边有很多到现在我觉得都没有解决。

  那么所以由这个原因引发了,既然它没有解决,其实在1994年的时候,就是国家开发银行来承担了一些中长期的基础设施建设的资金,等于供给。但是实际上到基层以后的话,比如到县里,国开行是不是也能发挥作用呢?我觉得体制上还并不完全是这样的。

  所以,大量的基础设施建设,尤其到基层政府,城镇的基础设施建设资金来源问题,我觉得到现在为止都没有解决好。所以我认为,由此而引发了地方融资平台的这种探索,或是出现了这个事物。

  财新记者王长勇:对。那就是08年开始金融危机,从本质上看来是一个债务危机,由私人债务到政府债务,那么这是一个国际环境。另外,现在大家担心地方政府发债以后风险控制,是政府和市场最关注的一个问题。那么您觉得放行地方政府自主发债有什么样的条件?地方政府需要推行哪些方面的改革和准备?

  倪红日:我觉得现在首先还是要考虑基础设施建设融资的方式,究竟我们选择什么样的一种方式。那么国开行这一块,我觉得还要保留这样一个体制。04:33

  那么第二就是说如果地方政府,以地方政府为主体发行政府债券的话,那么首先政府的资产和负债的状况,包括它的财政状况,要公开透明,向金融市场公开声明。那么这样的话来讲有利于社会对它的监督,也有利于它的债务的良性循环和风险的规范、规避。

  所以这样的话,我觉得起码这两条首先还要明确下来。那么这里面就涉及到了我们以前也研究过的地方政府的财政还要在现在的这种现收现付制的基础上,就是等于权责发生制的这种政府会计的体系要建立起来,就是要建立政府的资产负债表。那么通过这种资产负债的权衡,来衡量你融资的规模,界定你的风险、规范的程度。这样的话通过市场和公众的监督,我觉得这样有利于你地方政府发债。

  所以我的观点比较简单:第一,我觉得地方政府必须允许它发债;第二,要加强对它的监督;第三,要有一个很好的体制。所以这三点做到了,我觉得是完全可以解决这个基础设施融资的问题。

  财新记者王长勇:当然现在还面临一个现实,虽然现在要放行发债,实际上地方政府已经积攒了很大的债务问题,全国三级地方政府10.7万亿。那么现在大家关心的就是,现在的存量债务怎么解决?还有金融市场有一种说法,现在因为这里面很多债务是银行贷款,一半以上是银行贷款,说由放行地方政府发债,由债券资金来还银行给融资平台的贷款,或者把政府担保这些企业投资的这些债务置换出来,这个事情您怎么看?

  倪红日:这个是个比较复杂的问题了。因为这个问题可以说确实有这种可能性。如果允许地方政府发债,那么实际上我们可以看到如果从宏观层面上来说,实际上如果真出现这种情况的话,实际上就等于把金融体系的一些债务风险或者说债务的,也就说一种负债的这种风险的话,等于转手交给了财政。那么也就财政把它给显性化了。

  实际上在我们现在既有体制下,就是说不允许地方政府发债情况下,实际它是一种隐性负债,就是地方政府是一种隐性负债,它也在背后也在承担着一定的责任,但它并没有作为第一个显性的负债者出现在比如说这个舞台在前面。

  所以它依然是一个,作为政府来讲,它还依然是一个人穿了两条裤子,一条裤子是财政,一条裤子是国有银行。那么在这种情况之下,我觉得如果出现这种情况的话,那就把银行的一些负债或者银行的贷款转化为财政的直接负债。那么这个责任来看,就是好像原来银行的责任就小了,风险也小了,那么又转回到财政这儿。

  所以这个问题需要再好好地研究、权衡一下。表面上看来就是这样一个作为财政的债务它就显性化了,而且它是等于百分之百要承担了。原来实际上是两条裤子,两条腿,或是两个兄弟都在承担这个责任,所以这个事情还要从体制上好好的再进一步的研究一下,确实有这个问题。

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