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养老之忧

记者 莫凌姣 2012年10月29日 08:49 来源于 财新网 | 评论(0
养老机构供给缺口巨大,补贴不足与错位凸显政策缺憾

  家庭养老负担沉重,公立养老院一床难求。

  听他们说。新盖的这个福利院嘛,头五年就得登记。

  失能老人被拒门外,养老政策缺乏重点。

  政策重点不明就导致我们的资源现在过于分散。所以说,你现在建了很多床位,好多就是健康老人去了。

  主持人:你好,欢迎收看《财经大广角》。在中国60岁以上的老人有多少呢?1.85亿。这样一个数字让人一下就感受到人口老龄化的形势有多么的严峻。在“未富先老”的背景下, “老有所养”已经成为全社会的难题。一方面,家庭结构的变化,使得独生子女赡养老人的负担越来越重。另一方面,子女在外工作、远离父母,“空巢”老人的比例逐年上升。养老需要从家庭赡养转向社会照料服务。我们的养老服务体系是否做好了准备?

  这里是位于北京北三环的华严北里小区。每天傍晚,小区里的退休老人会聚在一起,下下棋,聊聊天。刘奶奶今年76岁,患有心脏病、高血压和糖尿病。多年来,几个儿女不常在身边,她一人守着半身不遂的老伴,艰难度日。

  记者:他身体情况咋样?

  北京华严北里小区居民刘奶奶:半身不遂。半身不遂18年了。

  记者:平时怎么照顾他?

  北京华严北里小区居民刘奶奶:自个儿还能动,洗澡啊、上厕所啊,瞅瞅他。

  记者:你们两身体都不太好,有没有想过申请福利院呢?

  北京华严北里小区居民刘奶奶:想着上老人院,没钱。闺女也没钱,也挣得少。闺女要挣得多,大家存着点,也够了。闺女也挣得少。怎么办?就我们两人慢慢凑合着吧。爱怎么着怎么着吧。

   离刘奶奶小区一街之隔,就有两家公立养老院。但对于很多老人来说,费用只是困难之一,更大的难题是好的养老院一床难求。

  华严北里小区居民王奶奶:第一福利院头几年就得登记。我没去过,听他们说。新盖的这个福利院嘛,头五年就得登记。

  北京第一福利院是一家隶属于北京民政局的养老院,目前共有1000多张床位,主要收住烈属孤老、民政部门管理的部分离退休人员等特殊老人,同时也向社会开放。

  记者:你好,是北京市第一社会福利院吗?

  北京市第一社会福利院相关负责人:对。

  记者:你好。你这还有床位吗?

  北京市第一社会福利院相关负责人:没床位。

  记者:那如果我要排号的话,大概要等多久?

  北京市第一社会福利院相关负责人:我也不太清楚。前面九千多位老人排队,一年也就能收几十位吧。你自己算一下,差不多什么时候能住进来。

  有九千多位老人在排队?是的,您的确没听错。以此推算,如果刘奶奶的老伴想要住上这家公立养老院,最少也得等上100年。这个令人错愕的数字,折射出的是中国养老服务存在的巨大缺口。

  2010年底,全国各类养老机构养老床位为314.9万张,仅占老人总数比例的1.77%。中国老龄事业发展“十二五”规划确定的目标则是3%。曾经担任民政部社会福利司司长的王振耀表示,3%是一个国家养老床位占比的最低要求。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:当时我在民政部当福利慈善司司长的时候,我们当时做规划的时候也讨论过,认为说“3”其实是一个基础线。就是政府提供的最基本的床位需求。其实发达国家有6到7。就是100个老年人,有6到7(个床位),甚至有更高的。比如,日本到1970年的时候,他们的床位就相当高了。那即使是发展中国家,有很多也做到了4或5。

  主持人:一直以来,在家庭养老的主导思维下,养老服务的政府投入非常少。王振耀告诉记者,事实上,中国的基本养老服务体系已经规划了十年,但“十年起步,起步十年”,以增加财政投入为核心的规划始终没能成为现实。过去30年间,政府对养老服务责任的承担,体现在公办养老院上。但本来就有限的公共资源,有没有得到了有效地利用呢?

  记者在调查中发现,北京的公立养老院中,除了北京市第一和第四社会福利院可以接收需要护理的失能失智老人之外,其余大部分只收住生活能自理的老人。北京第五福利院就是其中之一。

  记者:你们这边能收的老人是什么老人?

  北京市第五社会福利院相关负责人:60岁以上 ,自己生活完全能够自理的老人。一个楼层,我们这就一个服务员,也就给老人做卫生、打开水、换洗床单被罩,就这些。

  记者:你们这边没有护理员是吗?

  北京市第五社会福利院相关负责人:对,没有医疗护理条件。我们这就是公寓性质的养老院,是只收完全能够自理的老人。

  这并不是特例。北京市不少乡镇或街道办政府建的养老院,也都加了一道“只收自理老人”的门槛。在学者看来,这造成了公共养老资源的错配。

  中国社科院社会政策研究中心副主任杨团:公立养老院本来应该在政策上做领头的排头兵的,但是恰恰它比民办院更加愿意吸收健康老人。因为没有什么生存之虞,它根本没有动力去做好,所以当然是怎么简单怎么来,怎么轻松怎么来,所以它就收大量的健康老人。

  主持人:这些“公”字头的机构最初是在计划经济体制下创办的,土地由政府划拨,享有国家事业编制;原本承担着救济责任,后来逐渐向市场开放。但问题是,这些公立养老院在享受财政全额补贴的同时,大部分又没有承担接收失能失智老人的公共服务职能。在整个养老服务存在巨大缺口的情况下,失能失智老人群体有没有得到政策的足够关注呢?

  根据首次《全国城乡失能半失能老年人状况研究》的调查,2010年底,城乡失能和半失能老人约为3300万,占老年人口总数的19%。预计到2015年底,这一群体将达到4000万。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:但是真正能在养老院得到护理照料的,现在大体上是40万左右。这些失能老年人,照料的数量是极少的。

  40万与3300万之间有着巨大的缺口。政策层面对此是如何应对的呢?中国老龄事业发展“十二五”规划,提出了“优先保障低收入的高龄、失能等困难老年人的服务需求”等多项原则。但王振耀认为,到目前为止,中国整体的养老服务体系政策依然缺乏重点。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:政策重点不明就导致我们的资源现在过于分散。所以说,你建了很多床位,好多都是健康老人去了。这样,很多人本来能在社区,能在家庭养老的,他们就觉得精神寂寞,所以就住到养老机构了。当前的重点是什么?当前的重点要我看,实际就是,失能老人和半失能老人的护理照料问题。

  缺乏老人评估体系,错位补贴给了谁?

  你按照供方补,老天爷,他拿到了他完全可以造假啊。

  民间机构生存艰难,却承担大量失能老人。

  现在很不公平,因为我们民营养老院现在面临大量的成本的开支,土地,人员,运营。而这种国家给的补贴特别有限。

  主持人:长期来看,单靠公立机构,难以填补巨大的养老服务缺口。因此,政府也一直鼓励社会力量和民间资本兴办养老服务。在北京、天津等城市,民间养老机构的比例超过了50%,并且获得相应的财政补贴。比如,北京市给社会力量兴办养老机构提供两大类补贴,包括长期的运营资助补贴以及一次性建设资金资助。这些政策的效果怎样呢?

  这里是位于北京郊区的太阳城银龄国际老年公寓,定位为中高端市场。2005年开业的银龄,是由北京太阳城房地产开发公司兴办的民办非企业单位。据公寓院长朱凤至介绍,银龄老年公寓已经建成的A、B两栋楼总共有1020张床位,加上正在建设的C、D两栋的600张床位,总共是1620张。凭借这些床位,太阳城集团能获得一笔不小的政府补贴。

  太阳城银龄老年公寓院长朱凤至:我们在去年的时候,拿到了运营的建筑补贴,像B栋的老年公寓,我们600个床位,一个床位拿到了16000块钱。我们一共拿到了960万。

  朱凤至提到的建筑补贴,是北京市民政局为了鼓励社会力量投资建设养老服务机构,于2011年底颁布的一项政策。按照不同的养老服务机构类型和建设方式,给予每张床8000元到16000元的一次性建设资金资助。拿到建设补贴的关键是要有房屋产权。

  太阳城银龄老年公寓院长朱凤至:我们还能够拿到650万。C栋还能拿到650万,D栋是拿不到了,因为它是改建的。所以要的手续比较全。

  在北京市民政局的网站上,记者看到,建设补贴政策对申请人设置了一定的资格条件。比如,要求护养型养老服务机构开业后,收住生活半自理、不能自理的老年人数量不低于机构入住老年人总数的70%。但对于这条规定,太阳城银龄老年公寓并没有达到要求。

  太阳城银龄老年公寓院长朱凤至:我们(老年公寓的)老人结构是这样。我们现在入住的老人需要护理的,达到200人,剩下的400多人都是健康老人,不需要护理的,这些是以精神照料为主,精神赡养。200多护理老人,主要以生活照料为主,这样加一块我们是625个老人。

  目前整个公寓所有入住老人中,不能自理和半自理老人仅占入住老人总数的30%,远低于规定所要求的70%。那么太阳城项目为什么还能拿到市政府的补助呢?曾在民政部任职的王振耀认为,补助政策在执行中出现监管不力,根本原因在于制度设计不合理。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:我们的政策,全国绝大部分地方,都是建床位给补贴。而没有把这个政策杠杆调整为,你接受一个失能老人,我给你多少钱。前些年上海做过探索,我先把老年人评级,你老年人失能失智的状况,我给你做各种各样的级别评定,评完级别,然后我给你补贴。

  王振耀进一步认为,在床位高度缺乏的情况下,初期给予建设补贴是合理的。但往下发展,为了让补贴真正满足失能失智老人的需求,应改变补贴机构的方式。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:调整在哪?最重要的补贴,应该是补贴给老年人,而不要补贴给机构。补贴给机构,有各种水电优惠和别的方面就够了。关键是鼓励老年人进机构,然后我再给机构补贴。

  按照需方补,供方才能越做越大。你按照供方补,老天爷,他拿到了,他完全可以造假啊。

  在目前的养老服务市场上,能拿到政策补贴大头的主要是公立养老院以及新建的房产自持项目,但这两类机构对失能失智老人的承担极其有限。相比之下,靠租房来运营的小型民营养老院,反而接收了大量不能自理的老人。但它们只能拿到很少的补贴,背负着沉重的运营成本。

   去年10月刚开业的这家民营社区养老院名叫“寸草春晖”,位于北京寸土寸金的城区三环内。养老院一共有100张床位。院长王小龙对记者说,虽然养老院第一年的入住率就达到80%,但经营压力还是很大。

  北京寸草春晖敬老院院长王小龙:我们的土地成本将近50%,人员的成本将近40%多,加起来,我们现在每个月亏损是10万块钱。

  作为一家护理型养老院,寸草春晖只接收失能、半失能老人,因此包括护理费在内的收费相对较高。院长跟记者算了一笔账,一年养老院的收入约为400到500万元。其中,单是房租和折旧费就达200万元,剩下两百多万,不够支付40名护理员的工资和日常的运营维护费用。

  院长王小龙坦陈,民营养老院之所以承担失能老人,其实是受成本所逼。因为只有收取护理费,养老院才能勉强生存。

  北京寸草春晖敬老院院长王小龙:我觉得民营养老院和公立养老院现在是“双轨制”。现在很不公平,因为我们民营养老院面临大量的成本的开支:土地、人员、运营。而这种国家给的补贴特别有限。

  与太阳城银龄老年公寓这样能获得建设补贴的养老地产不同,大多数靠租房运营的民办养老院只能获得每月有限的床位补助。

  北京寸草春晖敬老院院长王小龙:按北京市对养老院的补助,每个月也就是两百到三百块钱,半失能老人是200块钱,失能老人是300块钱,就这些,其他也没了。如果全住满的情况下,100张床位,也就是十几万吧,一年,整个补贴到位是十几万块钱。

  王小龙说,目前寸草春晖的合同期限为10年,5年上调一次租金,随时面临因房租高涨,合同期满无法续签,或是因房东拒绝,无房可租的风险。这也恰恰是多数民间养老机构面临的尴尬。

  作为全国最早从事养老服务业的民办非营利机构,天津鹤童老年福利协会也曾因此遭遇养老院被迫关闭的命运。

  天津鹤童老年福利协会秘书长韩淑燕:无房可租、无楼可租,这是一个浓缩的话。其实就是说,你还可以去租,只要你一年能拿得起200万、300万、500万,你还是租得来的。我们在这18年当中,已经先先后后因为租期满了,关掉了5所老人院。

  王振耀认为,对于弱势的民营机构,一方面财政要有倾斜,另一方面要转为向养老服务的需求方提供补贴。这不仅需要明确补贴方向,还需要大量调研、测算,包括有效需求的分析、需求的缺口及补贴的额度等。

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀:要找出失能老人,要进行登记。然后围绕着失能老人,立即、快速、全面地建立初步的护理照料系统。这是必须要做的。不做这件事,中国的养老体系再拖十年还不行。要尽快地建立一套补贴制度。不能建护理保险,咱先建补贴吧。一个老年人,你叫谁去照料,我是不是要先给多少钱的补贴,每个月的补贴是多少,每年的补贴是多少。你的机构,收了失能失智老人,划分级别,马上政府的补贴跟上去。

  正如学者所呼吁的,在朝着补需方努力的同时,政府还要大幅提高养老机构的效率,激发民间力量的参与。比如大力推行“公设民营”的形式,也就是政府新建养老设施或补贴硬件,然后通过招投标寻找合格的民间机构运营,以低于市场价收住经过评估的老人。同时,政府对民间机构的服务质量和财务进行监督。看来,要让我们每一个人,都可以有尊严的养老,还需要继续努力,养老机制改革,还在路上。感谢收看《财经大广角》,再会。

    记者蓝方对此文亦有贡献  

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