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蔡洪滨:澄清对城镇化的认识误区

2013年08月15日 14:23 来源于 财新网 | 评论(0
城镇化需要进行系统的改革。比如户籍制度改革,教育的均等化,建立覆盖全国的均等社会保障体系,地方政府定位转型等等

  【财新网】【北京大学光华管理学院院长 蔡洪滨】我们看中国的城镇化需要有一些正确的视角。简单来讲城市化这样一个历史过程,在中外人类历史上,大规模的城市化都是由工业化带来的。所谓的城市化无非就是大量农村人口从农村到城市的生活方式和生产方式的转变。那么在工业化之前,中外都有很多城市,比如说洛阳,中国的古城规模也很了不起,但所有这些中心都是政治中心和贸易中心,并不是真正意义上的经济中心。工业化之后带来了整个人类城市化的过程,道理也很简单。

  按照亚当斯密的说法,工业化是分工的进一步细化,既然有专业的分工就有所谓的集聚效益。集聚效益有几个因素,一个是规模经济,它跟农业经济不一样,你可以有小农经济,但是工厂需要有一定的规模,一定规模成本才能降低,这就是所谓的规模经济。另外还有范围经济,也就是说一个厂在这个地方成本不一定最低,效率不一定最高,如果集聚上下游这样成本才能最低。这几个加在一起就是集聚效益。因为工业化的集聚效应带来城市化的快速发展,反过来城市化最核心的经济力量是因为这种集聚效应带来的效率提高,那么这种效率的提高又通过人们围墙而聚产生更多经济的正向推动力,这就是对商业、服务业的发展,城市公共、城市文化体育各方面事业的发展。

  【字幕】农业现代化对工业化、城市化有重要支撑。农民之所以背井离乡来到城市,是因为这里有改变自己及自己命运的希望。

  【北京大学光华管理学院院长 蔡洪滨】那么在这个过程之中,所有发达国家经验表明,工业化、城市化同步进行背后有一个基础的支持就是农业的现代化,农业的现代化对城市化有两个非常重要的作用。一个作用是,我需要对城市化有充分的粮食供给,保持稳定的粮食价格。更重要的是只有通过农业现代化,农业劳动生产率通过城市化逐步提高。我们在讨论城市化的时候,很多人都担心大城市病。他们到发展中国家一看,说这个大城市不得了,这么多人没有正式的工作,生活非常艰苦,对社会稳定非常有影响。那么这种恐惧造成直接的想法就是说,我们要把这些人排斥在大城市之外,要压缩大城市的规模,这其实是对大城市病根本原因的误解。

  真正大城市病的根源在于这些人为什么愿意背井离乡,跑到贫民窟里面接受这么恶劣的生活和条件。原因很简单,他在农村更惨,他在农村的工作条件比在城市贫民窟的生活更惨,而且在农村完全没有任何希望。他现在到城市里挣扎,未来他自己或者他的子女没准还有改变自己命运的希望,所以这是造成这些国家大城市病的原因。

  从这几点来看中国城市化的道路,我们城市化从1978年的百分之十几,到去年52.6%,中国有2亿多农民工在城市里生活。

  【字幕】行政力量对城市的形成和发展起到重要作用。目前行政资源是按照城市级别来分配的。以GDP导向的城市政府定位阻碍城镇化的进程。

  【北京大学光华管理学院院长 蔡洪滨】即使在现在改革时代,除了二元体制之外,行政力量对城市的形成和城市的发展起到很多重要的作用。比如浙江、江苏、广东很多地区,它的经济活跃程度,人口密集程度已经是城市,但行政区划不承认它是城市。那么这样一种行政体系力量的约束,就使得该发展的地方没有发展起来。

  我们在中国行政资源的分配,比如说教育、医疗等等所有资源,我们分配是按照城市级别来分配的。首都是最大的,然后是直辖市,然后是省会城市,然后是二级城市,这些城市的重要性在于说你的级别越高,行政体系下的资源分配好处越多,这就造成有些地方经济很活跃,但得不到相应的行政资源。

  举一个美国的参照大家就能理解。美国有50个州,你说它的州府,也就是我们的省会城市,我能说出来的不到10个,而且还要仔细想。大家经常去美国,你记得美国的州府有几个。所以美国是一个非常典型的城市中心跟经济中心是分开的,包括它的首都,它只是一个政治中心,但是它完全不是经济中心。经济中心在纽约,在旧金山,在芝加哥这些地方,那么这是一种模式。

  我们的模式正好相反。我们城市政治中心和经济中心是结合在一起。很多时候是政治力量决定这个城市的大小规模,因为它决定资源的分配。

  与此相关的就是城市政府的定位。在整个体系之下,你的城市政府定位是以GDP导向的,是以政绩导向的,那你需要做得不是城市管理的服务者,而是重建设,重大项目,重视房地产,轻视文化、教育、体育等这些设施。那么这些因素是抑制当前城市化的力量,

  未来怎么走关系到经济转型和经济发展,因为一些所谓重症问题都反映在城市化的扭曲力量。比如说一个国家的城市化道路很大程度上就跟经济发展方式是紧密相连的。这样一种城市GDP导向,就使得城市发展一定是重投资轻消费,目前这种二元体系的政府导向一定是重工业,轻服务业。现在的二元体系行政资源就一定使得城乡居民收入拉大,所以中国一些重症问题其实跟中国城市化扭曲力量紧密相连的,你不解决这些问题,未来得经济转型和经济改革是无以维系的。

  【字幕】城镇化是经济发展引起的一个现象,市场引导的城镇化能够反哺经济发展,但绝不是人为的城镇化就能拉动内需。这是一个非常错误的观念。

  【北京大学光华管理学院院长 蔡洪滨】你既然说城市化,当然要发展土地,发展房地产,这个总理一直在纠正,说我讲城镇化是人的城镇化。另外是“城市”,还是“城镇”。在我们原来行政体系下,市就是大,镇就是小。说城市就发展级别很高,说城镇就不是那么重要。这个问题道理非常简单,中国不可能有统一规模的城市规模发展,有一个简单例子大家可以看到。

  我们如果按中国所有县做一个排级的话,每一个县人均GDP差距到了什么地步?最强的县人均GDP到四五万美元,最差的县人均GDP是四五百美元。所以从城市化规模角度讲,一定要走多样化、特色化道路。从理念上讲,从政府主导的城镇化,到市场主导政府引导的城镇化,目前政策上讲了很多,我就不细讲。

  有一个最关键的对于城镇化战略的认识,包括我这次参加财富论坛,所有外国CEO中国城镇化未来每年增长1个点就能带来多少需求,这对政府的政策影响也很大。现在找不到增长的热点,怎么办呢?那城镇化就是拉动内需的一种热点,我觉得这是非常错误的理解。如果简单把人圈在一起就能促进经济增长,那世界各国的经济增长就非常简单了。你真正的城镇化是经济发展引起的一个现象,市场引导的城镇化能够反哺经济发展,但绝不是人为的城镇化就能拉动内需,这是一个非常错误的观念。

  从另外一个角度讲,我们拉动内需的增长过程,跟我们考虑城镇化长期趋势是完全不同的两个角度。我们确实避免经济不好的时候想尽各种办法把经济抬起来,不顾这个办法是短期、中期,还是长期的,我们不能够用简单的应急想法来发展城镇化。现在做的城镇化战略应该是以城镇化为核心,针对影响中国城镇化所有行政扭曲力量,系统性的设计一些经济体制改革和社会体制改革,扭转这些扭曲的力量,真正促进中国经济转型和经济增长,这是我们需要有的政策角度。

  那么在这个过程中间,转变政府职能就是非常重要的部分。如果把城镇化作为整个经济转型的系统性战略来讲,这里面要解决政府和市场的关系,需要更好的地方社会力量管理社会当中发挥更好的作用。如果要解决中央和地方政府的关系问题,就要解决中央在城市化中做什么,地方政府在城市化中做什么。只有做了这些东西,才能改变城镇化中越位、缺位、错位的问题。中央政府确实需要做很多统筹性的,大步伐的改革,打破二元体制,稳妥的取消户籍制度。

  【字幕】城镇化需要进行系统的改革。比如户籍制度改革,教育的均等化,建立覆盖全国的均等社会保障体系,地方政府定位转型等等。

  【北京大学光华管理学院院长 蔡洪滨】前面我讲了,我的感觉是领导们知道很多问题,也听说很多点子,但没有很好的系统性解决方案。这些问题确实很难,但如果有系统性的解决方案还是能够很好的解决。比如说户籍制度和地方政府行为的改变,这个制度需要考虑各方面的利益,相对有一个平衡。

  比如说未来地方政府的用地指标,资金使用诸如此类等等,都应该跟增量,流动人口落户联系在一起。这样既解决他的资源配置问题,又解决真正城市化的问题。

  另外非常重要的就是教育的均等化。真正实现所有流动人口,他的子女在城市的初等教育和高等教育的均等化。这一点周老师强调的比较多,我个人也非常同意他的看法。因为没有城市土地流转就谈不上农村的现代化,没有现代化,那工业化和城市化就没有基础。同时农民的宅基地不能确权的话,他就没有进城的积极性。

  覆盖全国的均等社会保障体系,还有我刚才说的改变行政区划体系,行政资源的分配应该按照一座城市经济发展的需要。他的城市人口密度和经济活跃程度决定它的行政区划,同时决定行政的资源分配,那么这是中央政府需要做得很多。在城市化过程中间,我们不说顶层设计,但一定要有顶层的规划和顶层的推动。

  同样,未来我们推动新型城镇化,城市政府将扮演更加重要的作用,这其中需要他们定位的转型。那么城市中间很多问题是城市政府GDP的导向,中央政府已经明确说了,在政府官员绩效考核中间GDP不在作为主要指标,但是什么作为主要指标,现在还在设计过程之中。未来如果有一套体系,地方政府GDP的政绩观念,真正改变这种观念转向城市的管理和服务,那这时候城市政府不是没有招商引资的功能了,只是说它的这种模式需要改变。

  充分利用地方各种资源,提供更好的商业环境和生活环境,以此吸引人才,那这样政府就会拼命提供人才引进需要的条件。只要有投资,有人进来,你的财政、税收、GDP自然就起来了。我们现在是用财政和GDP去吸引大项目,那么中国新型城市化如果要成功,地方政府模式一定要往那个方式上转变。建立一种公正、公开、透明的可持续的财政体系,那么避免土地财政的依赖,另外大力提高城市综合管理水平。

  那么中国未来发展新城镇化战略只能从这个角度作为系统改革的战略,我觉得中国新城镇化战略才不会走入歧途,中国经济转型和经济发展才能真正有希望。

  (此为蔡洪滨2013年6月8日在江南论坛上的演讲)

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