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佩尔松:完善治理体制才能跨越陷阱

2013年12月19日 19:39
中国正处于高速工业化和经济转型的关键时点,亟需深刻的政府治理改革

  【财新网】【诺贝尔经济学奖评委会前主席 佩尔松(Torsten Persson)】首先我给大家介绍一个简单的背景,同时我们也要想一想对于中国有什么样的暗示。我和我的同事一起合作,他也出版了一本书和这方面的学术论文,他对中国的研究也是比较的广泛。我们是作为一个外部的观察者对于中国的情况做一定的评论。这个就是我要进的一些主要的内容,首先就是发展集群。

  发展集群的意思就是在发展当中会有很多的要素,他们是结合起来的,之后我们要看一看中国的表现和中国治理的结构或者是系统。因为治理是非常重要的,它是发展或者说发展的一个比较重要的因素。还有就是中国在增长上面所面对的一些挑战。比如说这个生活方式和水平的提高,还有就是要应对各种各样的出现的社会问题。像这个污染的问题,不公平的问题和老龄化的问题等等。

  首先,我会谈一下发展。发展就是世界上各个国家之间的人们的生活水平是有很多的不同的。像卢森堡和其他一些国家给出的这些数据,我们就可以看出来。同时我们也知道,发展并不仅仅是涉及到收入,有一些国家非常贫穷,他们的国家治理非常弱。那他们通常是有一些内部的暴力和矛盾。而那些非常发达的国家,他们并不仅仅是拥有高收入,也有强有力的国家,有很好的工作的机构。他们的冲突是比较少的。

  这就是一个多维度的问题,为什么收入和暴力是发展集群的要素。所以我给大家看一阵图,我们在这里面有三种分类,可以看到红色的点是高收入的国家,绿色的点是中等收入的国家,中国我是用黑色的方片表示的,蓝色的点是低收入的国家。这些都是在2002年,就是10年前的情况。横轴是一个国家的和平指数,那么在纵轴上是国家能力的一个情况,这个之后会继续讨论。

  我们在这里面可以非常明显的观察到怎么样结合到一起。我们可以看到蓝色的点是低收入的国家,那像中等收入国家在纵轴上稍微多一点,红点在纵轴上更高一些。我们可以看到和平和暴力上面,也是蓝色在下面,红色在上面。国家能力这个概念,是由经济历史学家所提出,我们现在的一些经济学家也在不断地去讨论这个问题。

  我们说到这个执政的政府,以不同的形式去投资国家能力。我们可以想象到,三种国家的能力,第一种我们说到是法治的能力,也就是说政府有能力支持市场,让市场表现更好。而且呢,就是看是不是这个国家有独立的法庭,有能力的法官能够在这个法庭中表现的好。

  第二个维度就是政府是否有能力补充市场的功能,也就是说我们把它叫做一个集合的能力。比如说像提供医疗、教育和收入的支持等等。第三种能力就是一个国家的财政的能力,也就是说这个国家是不是能够产生收入。能够监控和监督税收。这三个方面都是国家能力的方面,而且这三个方面是互相联系一起的。

  这张图表上面就显现了我上面所说的三种情况。纵轴是法制能力,横轴是财政能力,在另外一方面我们有集合的能力。红色仍然是高收入国家,绿圈是中等收入国家,蓝色是低收入国家。我们看到高收入的国家在三个纬度上有很好的表现,而且在蓝色的低收入国家在集合的能力上都是处在下面的位置。

  中国是在中间的位置,它的这个财政能力在中间,法治能力在上面。我们为什么要在这些数据当中考虑这些集群的要素呢?对于一个国家来说,它的这个国家能力显示出了在过去所做的有目的的一些投资,一个非常重要的关键点就是它的这些投资应该是互相加强的,并且能够制造一些实质性的循环,或者说自上而下,或者自下而上的一些投资。比如说一些国家有更强的能力支持市场,就是我刚才的法律能力,扩大税基,那这种情况下,那它就有能力去在一个固定的税率上面去产生收入,创造收入。

  那这些呢,就是社会和经济的一些驱动的要素,这些要素可以驱动经济的增长,同时也能在循环当中互补。而且这对于任何形式的国家能力来说,都是非常的重要。当然了,我并没有时间每一条都细讲,大家有时间的话,可以看看我的书或者我论文。在这里我只会给大家介绍一个驱动因素。就是在不同的这个治理机制当中,就是动机嵌入式的驱动力。

  关于收入和国家能力之间是很清楚的一点,这里之间有一个相互促进的关系。如果收入更高的话,税金更高的话,使得财政更有投资能力,这样也能力推动市场的建设。这样的话,我们可以国家能力跟收入之间相互的促进。

  另外的话,这种治理的能力哪一个纬度比较有意义呢?从政治和司法的治理来讲的话,有不同的纬度,这里面我写出了五个。可以看看是不是适合中国的国情,第一个就是问责制,是说谁去任命政治领导人,基于一个什么样的基础任命呢。在西方民主制国家,是选民来选任政治领导人。但是还是说有一个更重要的,不在于谁选,是谁推举领导人,看一些业绩上的指标来追踪谁当领导人。一旦我们用到了过往的业绩的话,现有的领导对他任上的政绩负责。

  第二个代表性,那谁能参与政治决策呢?如果说不是公众普遍参与的话,那可能突出的利益集团可能主导政局。大家可以想想,比如说像在南非,就是一个极端的例子。

  第三个纬度是政治的稳定性,因为这是一个背景,如果我们看统治集团或者领导的话,他有什么样的时间纬度能够执政。因为我们来说,领导对经济和政治进行投资,取决于他换届的时间或者晋升的时间。

  第四个就是对于权力的制约。是说一个政治领导人的政治行为有多大的自主权,这一点很重要。就是因为权力的空间和政局的稳定程度相互关联,如果说政局不稳的话,可能一个政治领导限制就比较大,那他就不愿意投入,他担心投入以后,过后换人了,这样的话,有可能说我现在做的投入以后针对我对我不利,这样的话,影响国家的建设。

  不过,也有可能如果说政局稳定的话,政治领导人愿意去投入,未必是为了全民谋利益,而是为了推动自己的利益。南非的种族隔离,强化对黑人的统治,受益者是精英集团,而不是大众。另外我们看看对权力制约的重要性,比如说营销市场的话,必须加强法制。如果说司法机制和政权都是在统治精英控制集团之下,那这个政府可能没有可信度。

  最后一个维度,只有说在多个层级的时候才使用,也就是在各级政府之间,如何来划分权力。像中国就是一个多层次政治的国家,这个权力如何分配,进行经济决策的过程中,如果各级政府步调不一致的话,就会影响到国家的政治能力,欧盟就是其中的一个例子。

  共同市场,共同货币,有集中的决策,但是政治权力留在了各个成员国的之中,所以最近欧盟的危机,就是说在需要的时候,欧盟没有行政能力。另外就是收支两条线的平衡,也就是说征税的权力和开支的权力在不同的层级,就是说你需要的钱,你对下级政府控制不了,这个时候就可能有问题。那我们再看看说,中国的情况,简单地谈一下。刚才这段讨论基础之上,看看中国具体的情况。

  大家都知道,中国从改革开放以来,取得了前所未有的发展成就,这35年以来,从低收入国家转到了中等收入国家,时间就是这么短,中国的国家能力也不断地增强。当然这个情况不太一样的,比如说产权保护,还有合同之行为能力的得到了执行。如果看世界的话,处于世界的中游。我们再看看医疗,教育,收入支持这些方面,各个省差别比较大,但是全国有一个普遍的提高。

  另外在财政能力方面,就是要筹集财政收入的方面的话,能力比较低的。中国的这个税率和很多的国家的税率差不多,但是税收征缴的能力跟发达国家相比,差得比较远。我们再看看说,我们刚才讲的治理的五个维度。

  中国有具体的国情,我们先看看问责的问题。有一些观察家说,没有选举就没有问责,那这个我觉得是大错特错了。中国确实没有什么选举,那领导当然不是对下负责了,也就不是像基层选民负责了。有对上的负责,因为中国是由上级任免下级,所以对上负责,也就是一级一级往上负责。

  这种问责体现在你的这个职位晋升方面。我们政治学家也讲到有一些个人关系在干部任用过程中起到了作用。但是经济学家又指出来,经济的增长,GDP也起到了重要的作用。那最近的一个研究表明说,这两者之间呢,是相互促进的,也就是说先把GDP推上去,但是关系得过硬才能实现。这个是对于政绩和保增长的能力负责的,这样的话,要一级一级追下去,从中央到省到地市等等。

  也就是你只有把经济搞好了,仕途才能走好。另外就是说各个层级的政府同级领导要去竞争,所以并不是说要追求一个绝对的收益,最起码要同级才行,但这个可能出现损人利己的情况。

  我们再看看代表性,谁能参与政治决策。当然说中国的所有这些党派的话,中国所有的政治权力都归于共产党,当然说共产党的话,希望实现一致。我们知道共产党有7800万多党员,占到全国人口的6%,实现这么大规模的一致,也是比较难。

  稳定度方面,中国的政治相当稳定,中国共产党长期执政,考虑问题的时间维度比较长,但是如果我们看看具体的领导人,他们时间的维度很不一样。最近有一些改革规范干部的任用,中央级的话是一任十年,这样的话到了他退休的时间。而在地方的话,这个实际上维度比较短,任期一般三到五年。那这个任期的话,还是比较短的时间维度,也就是说我们要对上负责,对GDP负责,领导特别强调动力,来推动短期的经济发展,这可能导致投资无度。

  我们再看权力的制约,这里面对权力的制约不多,而且对各级政府来说,这一条好像都适用。也就是说由党来领导,各级都确保党的领导,不管中央,省级,地市都是如此,也就是说对领导的制约比较弱。那使得说要想保增长的话,比较容易,但是权力滥用的风险比较大。另外还有一个权力制约不利的结果,就是司法独立受到了威胁。

  党的这种干预的话,各个层级的政府都存在,导致了所谓中国朋友都了解的这样一个,所谓评级控制,也就是条块分割的问题,也就是条条的抵不过块块,也就是中央管不了地方的事情。另外就是在各级政府之间的任务分配,也有两个方面。那么这里有一个政治权力和财力的问题。

  先说政治权力是集中化,但是从切身的改革以来,多数的经济决策是分散进行的。那我们需要强调的是,在最近的调研中有所体现。这个是说地方领导人不仅有强烈的动力,同时也有强大的能力去实现自己的目标,来追求仕途的晋升。也就是说,他的这个保增长的这个能力和滥用权力的能力得到了很大的加强,比那些晋升无望的人能力要大,这使得条块的情况愈演愈烈。

  另外的一个问题就是,在权力分配当中,有一个财力的矛盾。也就是说中央财政占到了70%的财力,但是它的事权有只有30%。这样的一个缺口,也就是说,你收70%的税只支出30%,这种失衡通过转移支付来去弥合。另外,有地方的隐性负债和国企的负债来解决。另外还有一种通过卖地来搞土地的财政,来增强地方的财力。那有三分之二的土地收益占到了地方财力的三分之二之多,这也可以说地方预算的一个重要的部分。这些土地的销售,对于各级政府要加强它的财政能力上面的动机是非常重要的。它会觉得为什么要加强税务的征收,还是去弥合这个土地销售,还有当地政府进一步投资的这种缺口。因为当地政府确实依赖于土地的出售,而且对经济的增长的动机作出贡献。

  最后一点就是,财政上面的不平衡性。这个集中在财政的投资能力上面,无论是弱,还是不充足,确实有一些反馈。在政府的层级上面,要通过收税把大量的支出平掉。下面我再给大家讲一讲,中国在增长上面所面临的两种挑战。

  在过去的30多年中,我们在不断地讨论挑战的问题,我们也有很多的这个教授,都会讨论这些问题。在过去的30年当中,有很多的这个经济增长或者说资本聚集和结构转型,从农业到制造业上面的转型所驱动的增长。还有就是对在基础设施上面的投资,还有对于国有企业它的优惠的贷款利率等等。

  那我们现在的一些非集中化的政策和当地政府对于自己的官位保持的担忧,都造成了分散化的政策。但是这种增长模式,可能是已经不合时宜了。50%的投资率,可能会造成经济回报不断减少,或者说需要更多的消费去刺激经济,还有一些更高的收入,他们已经在竞争领域产生了。而且有一些更加贫穷的国家,比如说东南亚或者非洲地区,也会加入到竞争当中。还有就是有可能会像20世纪90年代日本那样,由于贷款利率信贷比较低,造成房地产价格的下降,这些都会有问题的。

  中国是不是能避免中等收入的陷阱,其实这些都需要我们进行结构性的调整,还有政府的改革。在这个结构转型或者结构改变的时候,我们需要去管理它,一位教授刚才也说到,这种情况会产生胜利者或者失败者,一些新兴的公司或者旧的公司,还有他们的员工。这些失败者需要更多的保护和政府更多的补贴,那这样的话,他们就会试图阻碍市场的准入和创新,还有一些失业和在老年工人中产生社会性的问题。

  现有的一些治理结构也可能会去阻碍到这些变革,比如说像那些失败的经济的精英,他们可能会在街上去抗议,或者用政治的影响阻碍转型。在这个治理过程当中,也会加强或者加剧这些问题。比如说那些强有力的自下而上的GDP增长问责制,可能让这些地方的官员非常挠头。这样的话,也会让我们了解到一个能够有改革的提升的体系也许是会有所帮助的。

  有教授也说,我们要支持创新的能力,我们要保护知识产权,同时我们要不断地增加融资市场的能力,比如说股本的投资,我们建立起有创新的金融企业,那么这些企业能够更好的帮助我们的改革,只有有受过高等教育的更好的法官和更好的法庭,才可能保证我们得到双重的保护,也让一个企业的知识产权得到保护,让企业对政府,对投资产生信任。

  在这种情况下,只有这个法庭是独立的,才能够使人们觉得这个受到了保护,而不是受到地方政府的一些阻碍。所以这些都是在法律创新上对能力的支持,如果有任何限制的话,应该受到独立部门的一些监管。在这些领域,是不是会有一些负面的效应呢,这些改革也会进一步的制约当地的领导者。那我们怎么样加强地方这些能力呢?

  中国现在的一些广泛的政策呢,都是非集中化的,我们要想有一个强有力的国家能力的话,我们要必须加强地方的一些建设,我们要更好地去平衡这个税收的权力,还有这个支出上面义务的平衡,同时要加强良性循环。同时在我们的法律能力的领域,加强投资,去进一步地改善在财政,还有集合能力上面的投资。

  最后我们再说一下,在应对性上面或者回应性方面所面临的挑战。中国的领导人在过去的这些年当中,强调两种情况,一种是稳定,一种是经济的增长,要避免国内暴力的出现,最终这需要我们保证社会的稳定性。在这种情况下,我们对于社会的问题,就要有一个很好的回应,人们的生活水平提高到一定的程度之上,我们要应对社会上的问题。同时还有新问题涌现,比如不公平问题,污染的问题,对快速的增长产生制约作用。还有老龄化问题,要加强这个问题,要通过政府的社会保障体系;有的已经在我们的三中全会报告中有所体现。

  在社会不公平的问题上,城乡之间的差距达到了3:1,在医疗,教育资源上,收入水平上,有不平等的情况。在拉丁美洲的有一个垂直的不公平,远远超过了欧美国家。我们要解决这些不公平的问题,要有分类的方法,要不断地资助医疗教育体系,要有基础上面的税收。同时呢,如果不进行再分配的话,或者说缺少财政能力的话,那就会造成的更多的情况,比如像征地问题。要想处理不公平的问题,因为中国的面积是非常大的,而是非集中化的,仅靠中央政府去解决是不够的。

  同时,也要让政府控制社会上的支出和税收。中国还有非常严重的污染的问题,像碳排放,还有化学污染的问题,都造成了很多的污染问题,这也威胁到的人们的健康和我们所拥有的美好的环境。那像以前的那种,投资引导性的旧式的增长模式,已经是不合时宜的了。

  同时对于当地官员的一些政绩上面的担忧也进一步放大了这个问题。因为它这个污染已经远远超越了它的增长的比例问题。也就是说,这个地方的官员希望尽一切的办法保增长,这样的话,可能这种不惜一切代价就会造成很多的污染,而理论上说很容易解决污染的问题。如果说征收环境税,政府对于能源的使用和生产都有很好的管制的话,是很容易的。

  实际上这个问题会影响到很多既得利益者。那些受到了污染影响的这些人,确实要对它的压力进行一个平衡。如果是出台一种法规,肯定是要更简单一些。比如说,就是可以通过独立的法庭去给它进行一个规定,并且去执行。还有呢,就是要改变这些保增长为主要目的的地方政府官员的一个动机,这样的话,就能够缓解这个问题。还有呢就要有广泛的治理上面的改革,并不仅仅是要改善问责制。

  在这个增长上面,确实要考虑到环境的问题,也要考虑到地方的这个大众的问题。比如说村一级的选举或者这个草根级的民主,都是非常重要的。那我觉得这些人他们对于当地的环境的治理,清晰度,意识度要远远超过地方官员。

  最后的一个问题就是老龄化。中国人口老龄化速度非常快,越来越需要收入支持和医疗。可能说中国的未富先老比较严重,现在的问题就在于,并不容易去用传统的家庭养老来解决,因为现在搞计划生育,抚养的负担比较重,一人养三代,负担比较大。而且人口流动使得一个家庭分在不同的地方,这样的话,养老还是一个基层政府的事情,这可能既带来系统性又有直立型的问题。

  总的来说,我们对养老进行投入来解决这个问题,传统的养老方式可能要把一定的养老的责任要转到比如说中央,还有省这个层级,不止是依靠地方政府来解决。另外,对于地方政府来讲,可能并没有特别重视养老的问题,更多的希望用财力来推进增长。这样的话,本来说地方政府如果说有选举的话,可能会更重视养老。

  那总的结论就在于,要想去应对这些挑战,维护社会稳定的话,中国的治理机关就需要去改革。在中国的晋升体制由于对上负责,我们必须把地方政府的焦点从经济增长转到其他的社会问题之上,需要有更多的司法的独立和能够在司法和行政之间权力划分来解决像污染等等这些方面的问题。

  另外也需要加强地方的选举,让人民群众直接地表达,对经济增长和其他方面的关切。发展其实是一个多维度的过程,收入的增长,要和国家能力的加强是同步地来发展。另一方面,就是治理制度,对于加强国家能力来说是关键,同时对于说维持经济的增长,解决经济社会问题也是非常的重要。

  中国现在正处于改革的重要的关口,就像有教授讲到的,中国现在处于一个重要的关口来实现自己的治理改革。在经济快速增长的时候,可能推行的比较顺利,但是对于未来的问题,目前是否准备还不一定。我们知道早期改革的中国的领导人,胆子很大,现在也是需要高瞻远瞩,把未来的路走好,这是我们面临的重要的挑战。谢谢。

  此为2013年12月19日托斯滕?佩尔松在第四届财新峰会上发言

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