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刘守英:同地同权是土改核心

大讲堂 / Caixin Forum 2014年01月21日 10:17 记者 丁锋

十八届三中全会的精神就是要改变过去靠征地来满足需求的状况,让集体建设用地进入市场

  【财新网】【国务院发展研究中心农村研究部副部长 刘守英】三中全会关于土地改革制度,实际上在两处出现,一处放在我们这次三中全会的主题,关于市场起决定作用,建立开放有序的市场体系,建立城乡统一的,实际上放到整个市场体系建设的主线中。我想这是大家注意到的一个变化。

  第二个就是在城乡发展一体化的体制机制里面,重点谈一个“给予”,赋予农民的更多财产权,整个决定对未来的土地制度改革作出了规划。

  【字幕】为了让地方政府摆脱依赖土地外扩促发展的模式,需要提高存量土地的使用效率,使土地得到更好利用。

  【国务院发展研究中心农村研究部副部长 刘守英】关于建设城乡发展的一体化,这个重要性不言而喻。要解决过去靠土地扩张来扩张边界,靠征地来满足需求的状况。这个要改革的话,面临的问题就是要根本改变过去由政府主导土地资源的配置方式变成由市场主导。

  这里有两个问题,第一个就是在下一轮的经济发展中,不让地方政府依赖土地外扩促进经济发展,面临的问题在于,现在存量的土地如何提高效率,使土地用的更好的同时,为下一步经济发展提供空间。

  这样建立城乡统一的土地制度,现有的存量土地进入市场是应有之意。在《决定》里面,就是让集体土地进入市场,享有同等的权利。让集体建设用地进入市场范围,在我看来,同地,同权,是改革的核心之意。

  但这面临的一个现实的问题是,下一轮在改革的推进过程中,在整个沿海地区,城乡结合部地区,在快速城镇化和工业化的进程中,现有的存量的土地已经进入市场。

  比如说珠三角地区超过了60%的集体用地进入市场,这保持了快速的工业化过程。像长三角地区,早年快速发展的乡镇企业这些存量的集体建设用地也进入市场,还有城乡结合部也在城市的规划区内已经事实上进入市场。

  所以,在未来推进改革的过程中,对集体建设用地进入市场的范围,和现在存量的集体用地如何市场化,对未来改革有挑战。

  【字幕】这一次改革将承包权与经营权分开,赋予农民对承包地使用、收益和流转的权利,赋予经营权抵押和担保的权利。

  【国务院发展研究中心农村研究部副部长 刘守英】第二关于赋予农民更多的财产权利。城乡统筹也好,城乡发展一体化也好,赋予农民更多的财产权利,是应有之意,有两方面含义。

  第一方面是部分赋予权,我们现在赋予农民的权利在现代的土地安排制度安排下,都存在权利的残缺和不完整,但是在改革的设计,我们面临一个两难的问题,就是现有的制度安排和设计上存在明显的欠缺,我们在改革过程中,在赋予权利的同时,可能有些地方走样。

  第一个是承包经营权的问题。这一次改革,赋予农民的承包地有使用收益和流转权利,后面将赋予承包经营权和担保的权利,为什么做这种权利的设置,非常重要的一个原因,就是现行的土地承包法和物权法对承包经营权的设计,基本上是合一设计,但面临的现实状况就是随着人口和劳动力的这种跨地区的流动加速以后,事实上,农民的承包权跟经营权这两个权利已经产生比较大的分离。

  现在农民担心承包权会失去,在家庭内部的收入构成已经主要是以非农为主的情况下,将一部分青壮年劳动力转移到非农产业中去,将老弱病残孕留在农村中。所以,为了防止这种情况的发生,三中全会的《决定》,实际上对承包权和承包经营权两项权利在赋予权利上是有差别的。

  对于现在集体承包给的承包地,但考虑到现在大量劳动力流出以后,未来的经营者,主要是这个流转入土地的适度规模的经营主体,这些经营主体,未来面临的问题就是适度规模经营以后,就是这些适度经营规模的大户家庭农场或集体对金融有比较大的需求。

  所以这次改革就是对承包经营权在扩权上赋予抵押权和担保权,一方面保证了承包地的承包权,这个主体无论是在城市还是其他地区都得到保护,也就是他受租的权利没有受到损害。但是也为未来从事适度规模经营后,在经营权的分离以后,提供制度条件,实际上是一个平衡的但同时两方权利得到兼顾的制度安排。

  第二个关于宅基地,这次的赋权里面,我们在宅基地的赋权和宅基地的农房赋权,差异非常大,改革宅基地制度,然后完善宅基地的使用权,同时也将选择若干试点对农民的房屋财产权允许抵押担保和转让,这一方面主要说,现有的宅基地存在不完善的,一个是农民现在的宅基地,实际上是内含着集体所有和农民对宅基地的使用权两项权利,事实上存在两处权利。

  另外,农民房屋的权利。实际上这两个围绕宅基地和房屋的安排上,是三处权利的组合。但在地方推进的过程中,由于大家不重视农民的宅基地的使用权这块。就能发现,一个宅基地所有权属于集体,农房属于农民个人,这样就是在交易转让和流转的过程中,容易出现要么集体所有制侵犯农民宅基地,要么宅基地在流转的过程中使用的权利得不到保障,所以这个制度设置的不完善性,为了避免在改革过程中出现实施过程的问题,就必须完善宅基地制度。

  【字幕】经营主体进一步扩大。未来仍将坚持家庭经营的主体地位,同时三中全会亦提到,家庭经营、集体合作经营共同发展。

  【国务院发展研究中心农村研究部副部长 刘守英】第三个这次改革比较大的,就是关于未来的经营主体,就是坚持家庭经营的主体地位,同时又提到,家庭经营,集体合作经营来共同发展,所以这次的改革,应该来讲,经营的主体进一步扩大了,尤其是有第六条的时候,尽管这一次开出一个口子,但事实上对于我们未来在中国人口大量流动,还有一个就是土地规模过小的这种就业发展模式下,就怎么样构建未来的农业经营体系,实际上现在就是改革开出来的口子和未来探索的难度来讲,难度比这个改革写出来的东西要更大。

  现在,我们从地方调研看到的情况来讲,文件写出来的这些新的经营形式,是对现在地方各类新的经营主体的一个认定,但从调研的情况看,不同的经营主体在不同类型的农作物,不同地区发展水平这个农业经济方式的表现形式差别是非常大的。

  我的一个总体观点是,在未来经营主体和经营形式的探索上,即便城市化率达到65%以后,还有将近3亿人在农村,也就是人均土地规模就是十几亩,仍然是小规模的农业,我个人的观点,未来中国在农业的生产端要追求比较大的规模经济是比较困难的。

  (此为刘守英2013年12月18日在第四届财新峰会上发言)

责任编辑:林栋 | 版面编辑:王学武

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