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许成钢:土地私有制是城镇化基础

大讲堂 / Caixin Forum 2014年02月18日 09:32 记者:李先达

过多的政府管制已成为中国城乡的发展瓶颈,土地私有制和地方自治应该是城镇化的基础

  【财新网】(记者:李先达)【香港大学国之基金经济学讲座教授 许成钢】我是想从经济科学和社会教学的角度来讨论一下城镇化的问题,这个问题实际上已经讨论很多,但是绝大部分已有的讨论是从政策层面,好的政策一定要基于好的认识,所以下面我从认识角度讲一讲。

  首先,我们需要看到发达国家的城镇化的经验和教训。有一点很清楚,就是全世界所有的发达国家没有例外的,都是在它的经济发展的过程中伴随着有城镇化,所有的发达国家都已经是城市化的国家。

  那么之所以我这里要讨论一下,这个世界上发达国家的城镇化的经验和教训,我不是为了讲教科书,也不是为了抽象地讲什么东西,我这里讲的所有的每一点,都是直接针对的中国的在过去的城镇化过程里遇到的问题,和中国在未来的改革里仍然要碰到的最基本的问题。

  那么如果我们把很多的制度问题抛开不看的话,从经济学的角度看,跟城镇化的相关的经济学分支很小,这个分值叫城市规划。但是如果我们看中国的城镇化中碰到的问题,我们立刻就会看到这个远远超过了城市规划的问题,因为中国城镇化的问题,实际上碰到的是经济学的所有的分支,加上政治学,整个社会科学都和城镇化相关。

  首先看一下,世界上所有发达国家城镇化的基本特点,它们共有的部分。第一个最基本的现象就是所有的发达国家里面,城镇化的过程是自发过程,虽然可以找到某一些的政府政策等等,但是整体都是自发性的,自发性是什么意思,就是它是随着市场的发展走的,它是随着公民的需走的,公民的需求里面包括了城市的公民和农村的公民。那么这个自发性是极其重要的基础的原则。是不是自发的,实际上是有重要的后果的。那么下面我们来看,这个城镇化的自发性的过程有哪几个制度上的基础。

  【字幕】城镇化的过程是市场发展的过程,而市场一定是以私有产权为基础的。土地没有私有产权的情况下,市场的发展一定是受阻碍的。

  【香港大学国之基金经济学讲座教授 许成钢】第一个是所有100%世界上发达的国家,城镇化过程原来就有的一个基础是土地的私有制,这是最基本的基础,为什么土地私有制这么重要,原因就是整个城镇化的过程是个市场发展的过程,而市场一定是以私有产权为基础的,当这个土地没有私有产权的情况下,这个市场的发展一定是基本上受阻碍,一定基本上有障碍,有扭曲,甚至有社会矛盾,就是有巨大量的不必要的社会矛盾,甚至冲突会从非私有的土地制里产生。

  那么以土地的私有制作为基础,决定了土地的供给和需求是由市场决定的,决定了资源的流转效率,同时土地私有制本身是公民的基本权利,对社会稳定是非常重要的一个基础。对于推动整个体制的改革也是非常重要的基础。

  第二个制度基础就是宪政和法治。为什么在讲城镇化的时候要提宪政和法制是它的制度基础,原因很清楚,因为只有宪政和法制才有可能保护土地的私有产权。

  宪政指的是什么?宪政里的最大的因素指的是限制政府的权利。限制最有权力的那个机构的权利,因为只有最有权力的那个机构最有可能侵犯私有土地产权。当这个私有土地的产权不能够得到保护的时候,市场的运作的不能够正常运转,城镇化一定是大量的土地流转过程,城镇化的含义非常重要的基本部分,就是大量的土地要从农用变成非农用,从非城市用变成城市用,在巨大的资源转换的过程中,第一是基本效率问题,这是今天讨论的最多。但是同效率问题相比,一点都不其次的另一个问题是巨大量的利益,当有这么巨大量的利益卷进来的时候,有没有保护土地的私有产权,就决定了这个社会能不能稳定,而保证土地的私有产权,用宪政的手段和法制的手段是基本的保护社会稳定的手段,所以它是保护公民的权利,保证市场的交易的顺畅的基本制度条件,当这个条件没有建立,没有成熟的情况下,市场运作受阻碍,社会稳定受阻碍。

  第三个制度条件,我下面总结的是一个特别基本的事实,就是世界上所有的发达国家,如果是幅员辽阔的大国,所有的幅员辽阔的大国都是以地方自治为基础的。或者换句话说,在宪政的原则下,世界上所有的发达的幅员辽阔的大国都是联邦制的。联邦制的含义是地方自治,地方自治是什么意思,地方自治的意思就是地方政府必须对地方公民负责。地方政府是由地方的选民选出来的,就是他眼睛看的是谁,眼睛不是看得他的上司,眼睛看得是他的选民。

  这个道理非常重要、非常基本,尤其是讲城镇化的时候,原因是什么,是因为城镇化这个问题,它的性质决定了,它一定是地方性的,虽然人们可以抽象地地讲,一个全国的城镇化的方案,全国的城镇化的政策等等,任何一个幅员辽阔的大国,城镇化一定在落实的时候,是每一个城市自己的事情,是每一个地方自己的事情,而每一个地方有自己的问题所在,是没有可能由中央政府,由国家政府去规划,去设计,去解决地方的问题,它甚至连问题是什么都搞不清楚,所以地方自治是整个问题的核心,当人民讨论地方政府的这样那样的问题的时候,其中讨论的问题经常是的确存在的问题,那么这些问题的原因是地方政府不对地方公民负责,他眼睛看着上面,而上面无法考核它,这是真正产生这些问题的根源所在。当看到地方政府的问题的时候,采取一个措施,由中央来控制地方,那就全坏了,事情一定就糟了,一定城镇化是搞不好的。

  【字幕】非市场手段管制直接造成腐败、垄断,城市高房价也是土地供给限制的后果之一。

  【香港大学国之基金经济学讲座教授 许成钢】下边我举一个例子,这个例子是由非市场的手段,由于土地不是私有,由非市场的手段,导致得我们在城镇化过程中一直看到的一个问题,我这只是很多例子中的一个,这个例子比较简单,所以我今天讲这个例子,这个例子是在一线城市的高房价,是所有人都关心的问题,高房价最终的原因是人为的限制土地供给,之所以能够人为地限制土地供给,大家有很多辩论,讨论国家的政策是什么,但实际上这里真正最大的问题所在是国家垄断土地的产权。这是真正的问题所在。

  如果不是土地由国家来垄断,那么就不存在这种性质的人为限制土地供给的制度,没可能做这件事。那么这种人为的限制土地供给,造成了严重的资源稀缺,由资源的稀缺,本身导致了投机,投机的根源一定是稀缺,而稀缺是因为有意识的限制供给造成的。同时这种人为的限制土地供给,造成了稀缺,就造成垄断,寻租,腐败。所有这一切的温床,当今天我们讲反腐败的时候,腐败的根源在什么地方,这儿才是真正的最重要的问题,不是哪一个腐败的官员具体做的事是什么,而是他为什么有能力,有这么多的人有这么大的能力,如此的腐败,那么根源在什么地方。那么还有一点就是人为限制土地供给的一个理由,经常用的一个理由,说因为中国人多地少,因为有十八亿亩耕地的红线等等,但是做一个非常简单的国际对比,就会知道,这个理由非常不正确。

  简单地看一下全世界平均的人口密度,一比下来,就立刻可以看到中国在全世界是属于中等或者中下等的人口密度,中国绝对不是在世界上人口密度特别最高的国家。我们看一下,北京和上海的人口密度怎么样,稍微比较一下就知道,北京和上海人口密度比起首尔、东京、纽约都远远更低,北京跟上海的人口密度是首尔和东京的一半,但是如果我们来看一下北京和上海的居民区和商业区的人口密度,不是看北京和上海,而是看它的居民区和商业区的人口密度,那就比首尔和东京要高,原因很简单,是因为北京和上海郊区的大部分土地是不允许在城镇化过程中使用的,这就是我刚才讲的人为的限制土地供给。

  那么再看一下有关的省,中国人口密度最高的省是江苏跟浙江,那么江苏跟浙江是中国人口密度最高的省,但是实际上跟台湾基本上相似,所以在没有人为的限制土地供给的时候,如果土地是私有的,如果土地是在市场上由私人交易的,根据市场上的状态,最后就不会产生如此疯狂的现在的这种高价,就是土地的高价,房地产的高价。

  这个保护一个重要的理由是说中国人多地少,要保护耕地,那么我这里要强调一下,保护耕地的理由实际上是非常不成为理由,因为这个中国的绝大部分的土地并不是耕地,比如说就连北京在内,北京的巨大量的土地不是可以耕种土地,是山地,而大家知道,香港就是一个山地的城市,山上是有建筑的,巨大量的很昂贵的建筑都在山上,但是在北京,山上是不允许使用的,就是不允许城镇化使用的。

  那么实际上呢,这个有时间我还可以展开,就是香港实际上是世界上最突出的,人为限制土地供给造成恶果的一个例子。我们如果看香港的人均,就是把全部香港的土地都算进来,看香港的人口密度,香港的人口密度并不是非常高,香港的人口密度远远低于新加坡,但是看看香港的居住区和商业区的人口密度,那一定是世界上最高的地方,原因是人为的限制,人为的把80%的土地禁止使用,就导致高的房地产的价钱。

  好,谢谢。

  【此为许成钢2013年12月在第四届财新峰会上的发言】

责任编辑:林栋 | 版面编辑:王学武

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