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周其仁:国家能力再定义

2014年03月18日 12:59 来源于 财新网 | 评论(0
国家强制力须得到制约,政府放权同时要给予社会创新合法承认

  【财新网】【北京大学国家发展研究院教授 周其仁】我这个题目叫国家能力再定义。所以要再定义,因为我们过去有国家能力的定义,现在从改革和发展的实践看,过去流行过的定义可能需要做一些调整。我讲的过去的定义是1990年代初,一个比较流行的国家能力的定义。这个国家能力的定义是这么说的:所谓国家能力就是国家实现自己的意志、目标的能力,主要表现在四个方面:

  第一,国家财政的汲取能力。就是抽取能力。

  第二,调控能力。

  第三,国家通过意识形态,增加自己行为合法性的能力。

  第四,强制能力。

  这是当时提出这个国家能力的概念或者定义,或者理论,这是学术界提出来的一项研究报告,有当时的背景。主要是1980年代,我们高度集权的经济体制在改革中开始大规模的放权,这个放权引起经济很好的增长,但是也带来了分配方面的一些新问题,主要是财政收入在国内生产总值的比重减少。然后中央财政在整个财政当中的比重也大幅度降低。所以当时是针对这么一个新现象提出了国家能力的定义。

  从1990年代到现在过去了一段时间了,中国也在改革开放的路上继续走了很长时间。从这些年的情况来看,我个人认为,刚才介绍过的国家能力定义有必要再定义。因为首先从定义本身来看,我们仅仅说国家汲取财政的能力,国家把国民所得的多数部分作为税收,或者非税收的国家收入,集中到国家机器里面去,这当然是国家机器运转最重要方面。

  但是拿这个能力定义国家能力,现在看是有一些偏颇的。就像我们看运动员当然要看他跑得多快,跳的多高,而不能仅仅看他喝了多少牛奶,吃了多少肉。所以仅仅用汲取能力来定义国家能力,从定义的角度看至少是不完整的。至于其它方面的能力都要从这个国家机器的输出,换句话说给整个社会提供的服务来给予定义。这个定义如果不调整,我们在今后的改革发展当中,可能还会有一些偏差。从过去的十几年,二十年的经验来看,以下这些偏差值得注意。

  【字幕】过去二十年,由于没有准确的国家定义,中国在国民收入分配、资源配置、行政管理和法制建设方面出现了一些偏差。

  【北京大学国家发展研究院教授 周其仁】1,国民收入的分配。

  当然国家机器,特别是其中的政府部分,一定要在国民收入当中占有一定的份额,但是从1990年代初到现在,总的趋势是政府的财政收入增长的速度偏快,税收增长的速度偏快,还有预算外的财政收入增长的偏快。相对于什么快呢?相对于城市居民可支配的收入,相对于农民净收入的增加,相对于企业,特别是民营企业收入的增加。这个板块的变化,对于进一步的发展,对于进一步的人们觉得这个社会公正不公正会带来很大的问题。

  尤其我们已经发生的财税改革,在财权上实现了很高程度的集中,但是,事权的改革没有及时地跟上,所以中央和地方政府之间在收入分配方面也发生了一些新的问题。税收大量的集中在中央和省,地方就开始预算外这块收入去寻找出路。其中比较突出的就是由于我们的土地制度改革滞后,政府的土地进入市场这一环改了,总的来说改的是很好。但是政府取得土地的这一手没有及时改,还是沿用过去的征用征收体制,形成了世界上很少见的一手征农民的地,一手把地放在市场里买卖。这样就给国民经济的资源配置,包括工业化、城市化的空间布局带来了新的问题。这些现象,这些问题恐怕是我们现在面对,这和我们定义国家能力,我的思考是有一定的关联。

  2,国民收入分配不单单是生产出来的结果的分配,国家权力进入到生产过程中去,本来计划体制的改革就是要把这个国家的超级国家公司通过放权,通过市场化,把架构给它解决掉。但实际上这个改革不彻底,改了一部分。但是在很多重要领域,关键环节还没有及时改。这个时候提出新的国家能力的定义,就使得中央政府也好,地方政府也好,过多的深入到经济的直接过程当中去,进入到市场环节当中去,不仅仅满足于充当裁判,而且参与其中,拥有大量直接的经济利益。这对于资源配置,效率公正,现在看来,是不利的。

  3,我们的产品市场改革,总的来说推进的范围比较广,比较有深度。但是所有要素市场的改革进展非常慢。我的观察,我们从原来计划时代由国家部委直接管工厂,现在已经进入到一个新的阶段,就是由国家部委直接管市场,特别是管的几个最关键要素的市场。现在每一样对经济发展起重要作用的生产要素,看起来都有市场,但是每个市场差不多都有一个部委主要用行政的办法加以严密的管理。

  前不久我去访问过上交所,这是很重要的经济改革中的成果,就是发展资本市场,这是在计划体制转向市场体制当中非常难得的一步飞跃。但是到今天为止,我们的直接融资在社会总融资中的比重和当年要设资本市场时候相比没有很大的改变。虽然提供了新的机会给企业融资,也提供给社会各界的投资人一个投资的机会,但这个市场总的说来还是行政的管制部分偏多,市场的自我组织、合约,行业的自律,这些方面,偏差是非常大的。

  还是一个是高度行政化,像上交所本身是一个行业自律组织,是一个会员制的机构。可是据我所知,上海上交会的会员大会十几年都没有开了,因为它不能决定任何重大的事项,全部是行政部门在管。它只是一个下属单位,非常像计划时代,第一机械工业部到第八机械工业部管工厂的方式,非常像。

  所有要害的部分,土地有个部门管着,房产有个部门管着,资金有个部门管着,我们所有要素市场都有一个部委一对一的管着,这个问题恐怕是我们进一步改革要解决的。换句话说要回答一个问题,即国家、政府在这些高端的要素市场当中到底发挥作用到什么程度,到底权力、国家能力的边界划在什么地方是适应今天进一步发展所需要的?

  4,值得注意的是国家能力有一个合法化能力,但是现在看不单单是政府自己的行为给予肯定,给予认可,说服社会各界接受,这是合法化的一个方面。非常重要的一个合法化的内容,是要对社会底层,基层,市场,企业,自发冒出来的行为和活动,凡是不损害他人利益,有利于国家经济发展的那些创新要给予合法的承认。这点工作,这些年我的观察是做的不够好,我们主观想像的东西越来越多。

  对于冒出来的东西进行梳理,该肯定的给予肯定,用国家的权威把它纳入政策和法律的框架,总的来说做的还不够好。其实这些年底层冒出来很多新的事情。据我调查所知,无论是企业制度,国有企业的改制,市场的开放,也包括土地、城乡关系的处理,其实在第一线冒出来很多可以解决问题的办法。但是,这些办法要上升为政策,上升为法律,这个进度很慢,而我们通过的很多法律和政策,还有这次全会里讲的,常常是把部门利益法制化,把适合行政机关活动管制的做法变成了法律了。反而给经济的运行带来很多增加摩擦,增加制度运行成本的因素。

  同时,就是窒息企业家精神,因为干一件事情太难,尤其是合法化太难。可能也跟我们对国家能力的定义有关,国家的合法化能力不单单是对自己行为要社会各界来认可,也要对社会当中长出来的东西加以甄别。凡是有利于生产力发展,不伤害他方利益,他应该运用权威的力量给它首肯。如果过去的法律是不承认的,那要及时修订那些法律和政策,承认这些行为的合法性,承认它的合法地位。

  否则会观察到不好的现象,就是法律以外的世界好像有扩大之势。它纳入不进来,所以它只好在法律外活动。有很多人口活跃在法律以外,你说他不合法,他天天在那里生存,你说他合法,我们没有给他正规的法律的空间。这样的话,在整个人民当中,他对法制的尊重程度就不那么高,他就会不尊重法律的权威,不尊重共同的一致的游戏规则的权威,这个社会就可能会发散,出现其它将来要让我们担心的那种趋势。

  最后一个不良的倾向,我认为是有偏差的倾向,就是国家能力不恰当定义容易让这个国家权力脱离民主监督,脱离社会各界的监督,权力就很难关到笼子里去。因为这个能力完全就拿汲取能力在定义,拿到多少税,拿到多少税外的资源,然后就可以发号施令了。至于这些国家行为符合不符合社会利益,符合不符合公众利益,这些方面的制度、约束没有相应地发展,跟国家汲取能力的高速增长之间不匹配,所以出现了很多让社会公众无法接受的现象。现在讲的反对奢靡之风哪来的?浪费哪来的?不正之风哪来的?腐败、严重的腐败哪来的?都跟国家能力不恰当的定义可能有某些关系。

  【字幕】国家不等同于政府,国家的能力要从输出量来考虑,国家强制力的使用需要受到严格约束。

  【北京大学国家发展研究院教授 周其仁】所以我认为,我们有必要根据中国社会经济这些年的变化对国家能力进行再定义。我也没有完整的考虑,我想到以下几点,供大家一起来思考。

  第一,什么是国家。

  国家不等同于政府,否则我们就用政府就好了。经济学的开山鼻祖亚当·斯密的著作叫《国民财富的原因的探究》,国家的概念不仅仅包含着政府,包含着领土,包含着人民,它是领土、人民、政府合一的东西。中国的老话叫江山社稷再加上人,这才称得上国家。所以国家能力不完全是政府的执政能力,首先是政府是不是代表人民的利益,是不是反映社会和人民要求的能力。这个能力不能定义偏了,定义偏了,我们的法制、民主的发展也可能跑偏。

  第二,国家的能力要从输出来考量。

  不能仅仅用它摄入了多少,提供了多少服务,解决了多少这个阶段面临的紧迫问题,为未来做了多少准备,这个是国家能力非常重要的定义。我们仅仅定义汲取能力,不考核汲取的资源用得怎么样,它会让我们的国家和人民的关系,中央和地方政府的关系,不同部门之间的关系的考核都可能产生一些偏差。

  第三,1990年代初对国家能力当中特别提到强制力。

  的确,强制力是国家,特别是国家当中的政府机器非常重要的特征。因为你要防范入侵,保卫人民的安全,国家的安全,领土的安全,强制力是非常必要的。要防止一部分人侵犯另外一部分人的生命、财产、自由,强制力也是非常必要的。但是强制力是一把锋利的刀,它要用在恰当的范围,用在合理的边界之内.滥用权力,滥用强制力,滥用武力会对这个国家的长远发展带来很不利的影响。

  这方面最近的一些事件,我们的社会出现的一些现象,也要引起我们的注意。像土地的拆迁、房屋、城市改造,现在有太多的暴力因素,强制力因素的介入。。在普通的商业活动当中也有不少环节有不当的强制力的因素的介入。这些问题都值得我们认真地思索,政府,或者是广义的国家能力中包含强制力,但是不能唯强制力,唯武力,一定要把国家机器当中这部分用在合理的边界内,用它保卫这个国家的边界安全和人民生活交换基本的秩序,不能越雷池一步。对掌握国家暴力,强制力的部门要有更严格的约束。

  以上几点是我在思考关于国家能力重新定义的一些想法,我希望这些想法大家一起来讨论。因为下一步的全面的改革里面涉及的方面虽然很多,但是核心的部分是界定国家与市场,国家与社会,不同的政府部门之间的权力之间的关系。如果处理得好,中国的整个生产力,整个社会发展会有更大前进一步的光荣前景,处理得不好也会跑偏,让我们的发展面临一些新的陷阱。谢谢各位。

  (此为2013年12月18日周其仁在第四届财新峰会晚宴上发言)

  

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