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贾康:化解地方债风险八建议

大讲堂 / Caixin Forum 2014年04月08日 12:22 记者:林栋

地方政府隐性负债不透明不规范,制度建设才是化解风险治本之策

  【财新网】(记者 林栋)【财政部财政科学研究所所长 贾康】总量在安全区之内,并不意味着可以对风险掉以轻心。我认为,相关的风险至少有这么几个方面必须指出:

  第一、中国这种为数巨大、18万亿左右的政府债务,它里面很大部分是地方政府的隐性负债,不透明、隐性和它相伴随的明显的不规范性,就是风险的一个重要来源。不透明就使很多方面在事前、事中无从实施有效的风险防范。监督不到位,风险防范机制不到位,一旦在某些地方出事,资金链断裂,必然要采取救火式的应急措施去平息事态。这种救火式的案例,其实在过去的中国改革开放过程中已经可以观察到一些。虽然不多,但是确实有前车之鉴。救火式的平息事态所带来的损失,不光是成本比较高,而且对政府公信力会产生非常明显的销蚀作用。

  另外一个不可忽视的风险,就是在总量可控的同时,我们确实可以观察到某些局部、某些地方政府它的辖区内债务率相当高。审计署也给出了明确的口径:债务率是地方政府所有可用财力在年度之内,合在一起后,和GDP相比。在某些地方,这个债务率已经高达100%以上。并不是说它在100以上就一定会出事,但这样的局部是值得我们特别注意怎样防范风险,要特别关注的地方。我们在这个信息的基础上,有了条件用眼睛的余光观察全局发展的同时,要聚焦到那些看起来风险度比较高的局部。

  另外还要指出,某些项目,我们在调研中也知道,它确实风险度是比较高的。我们的很多地方负债,主要以隐性负债形式形成的,它的投入对象是公益性很强的项目。这些项目竣工以后,它在运营过程中,不足以产生可以解决还本付息问题的现金流。这样的项目风险怎样消化,是特别值得我们继续关注的问题。

  除此之外也得指出,在中国改革开放,发展市场经济的过程中,在最近几年虽然有应对亚洲金融危机和世界金融危机的客观需要,但是债务总体水平的增长,特别是在地方政府层面债务规模的增长是明显比较高的。亚洲金融危机冲击和世界金融危机冲击之后,各自出现了两次增长率的高峰。最近两年,也可以观察到,两到三年的时间段里,它的增长幅度高达60%以上。

  【字幕】中国地方政府公共债务总量可控,局部项目隐性负债蕴藏较大风险。

  【财政部财政科学研究所所长 贾康】把这些问题放在一起,我们想特别强调的一点就是,要特别注意防范风险要标本兼治,而追求治本为上。治本为上,要对存在问题的根源做更深刻的认识。我们特别强调的是,有效制度供给不足和中国公共部门债务,特别是地方债风险防范的内在关系。

  我们大量的地方债是不得已,潜规则强制替代明规则,绕过《预算法》,在地方政府操纵之下,以融资平台等等法法律架下的公司法人为实体举借的。是公司债、项目债,但实际上背后的操纵者是地方政府,实际上是地方政府形成的负债。

  这里有很多的苦衷。我们不能简单的责备当事人觉悟高不高。地方要贯彻自己的发展战略,它势必要向市场融资,而明规则不能有效解决这个问题,潜规则强制替代明规则,它暴露的是我们的体制改革深化不到位,暴露的是我们的有效制度供给不足。那么,制度建设这个主题,深化改革这个主题,应该是在讨论地方债和公共部门风险防范的时候特别要抓住的,一个带有“纲举目张”意义的最重要的视角。

  抓住制度建设,我们就要从市场经济发展的全局、财政体制在全面改革中实施配套,走向现代财政制度、支持现代国家治理,这样的客观需要出发,注重于如何在深化改革中理顺整个财政体制关系,从中央到省到市县,所谓扁平化的三级框架之下,应该是各级有自己完善的立法,而由法律给出清晰要求的合理事权。事权后面应该跟着的是合理的财权和税基的配置,再推进到有现代意义的、完整透明的、受公众监督的预算,以及和这种预算相配套的各级产权和举债权。

  也就是说,要把中国今后地方政府的债务推向阳光化的轨道。这个事情其实已经在做。已经有连续五年地方债“登堂入室”的表现。开始三年,每年2000亿,然后抬高到2500亿、3500亿。按照今年的预算,要继续抬高到4000亿。当然,面对十几万亿的公共部门债务,这还仅仅是个小的零头。但是,它的发展方向以后是在“治存量,开前门,关后门,修围墙”的综合治理中间,应该以“开明渠,堵暗沟”,这个取向上的阳光化的地方债,置换那些隐性负债。如果把这个事情处理好,我们认为,在风险可控的同时,地方债兴利除弊发挥正面效应,我们就会做得越来越有信心。

  【字幕】防范地方债风险要治本为上,理顺财政体制关系,让地方债务走向“阳光化”。

  【财政部财政科学研究所所长 贾康】归纳一下,我认为应该提出的建设性的考虑,至少有如下八个方面:

  第一、要在扁平化的前提下,实质性的深化省以下分税制。要靠体制使各级政府的行为能够得到有效制度供给,来支撑它的这种健康化。

  第二、要修订预算法,要把“开前门”落实在法律形式上。

  第三、要掌握好怎么样推动已经“登堂入室”的地方债,扩大它的规模和影响。

  第四、要区别一般公债和市政债进一步的细化管理。

  第五、要进一步发展好编制好资产负债表和政府综合报表体系,来发展评级制度和市场约束。

  第六、要积极引导发展公司合作伙伴关系PPP这样的自营资本,社会资本可以置换一部分地方政府负债,而提高公共工程的绩效。

  第七、要探索防范风险的偿债基金。

  第八、要引导地方融资平台,在以后的存续期内,更多地对应到有现金流的项目建设。

  这些看法请大家批评指正,谢谢。

  (此为贾康2014年3月22日在中国发展高层论坛上发言)

责任编辑:周勇 | 版面编辑:王学武

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