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【财新峰会】许成钢谈中国地方债务问题(二)

2010年12月02日 09:06 来源于 财新网 | 评论(0
地方政府的金融创新带来非常大的风险

地方政府的金融创新带来非常大的风险

  下面讨论一下原因,当我说超出银监会范围的,我们想讲制度上的原因。

  首先,中国政府投资主体是从哪里来?这里引用的数字是瑞银的数字,我也用其他的来源大体上进行了一些核查,瑞银的数字基本上靠得住,由于他们整理的很好,就引用了他们的数字。这里可以看到,从1999年到2009年十年来,下面灰色的部分是中央政府的投资在全国政府投资里占的部分,到了08、09年,地方政府占全国政府总开支的比例已经超过了90%,如果地方政府的投资占全国投资总数90%以上,钱从哪里来,当然立即引出下面的问题。实际上中国的地方政府不仅仅是承担了全国政府在投资方面开支的大头,而且全国绝大部分公共品的提供是由地方政府提供的,看开支方面地方政府是政府投资的主体,又是中国提供公共品,公共服务的主体。

  看收入一面,自从1994年以来,中国地方政府在全国税收的收入份额一直在下降,有三个大的台阶,1994年是刚开始进行财政改革,然后1998年在这个方向上进一步减少地方份额,2002年再进一步减少份额,经过这几步之后,如果我们看正规的税收收入分配,地方政府在全国的税收收入里面占的份额就变成了相当小,这就出现了非常基本的矛盾,在公共开支方面,地方政府是主体,但在收入方面地方政府占的份额很小。另一方面,如果地方政府收入不够支出,发达国家里地方政府可以发债券的,但是在中国地方政府原则上不可以发债券。

   这个统计数字大体表明,地方政府收入除以支出的比例时间序列,请大家注意1993年以后,从1994年可以看到大幅度下降,纵轴表达的是比例数,可以看到比例是50%左右,就是收入只占支出的一半,整体上地方政府是赤字。这个问题尤其对贫穷的省特别严重,这里面只列出了一部分的省级地区,可以看到这些最富裕的省大体上收支平衡,比如北京、上海、广东、浙江,大体上平衡。最右端的青海、甘肃就是严重的赤字,地方政府怎么办?

  我们也知道,在中国地方之间是非常激烈的在竞争,地方政府的政绩由当地经济发展成为最主要的考核内容。地方政府很聪明,他们就进行了许多金融创新,就造出来了融资平台或者叫做城市开发投资公司,用这些办法绕过了一系列的规定,不可以直接发行债券,不可以向银行借钱,用这个办法以土地为抵押,这样从银行体系里借到了巨额的贷款,其中有一些省杠杆率是相当高的,这里面就带来了相当大的风险。

   这个统计数字表明,以地方融资平台为基础,地方政府的贷款逐年变化的情况,在左边的纵轴表达的是地方债占GDP的比例,右边表达的是按照万亿计算的地方债的数字。这时候可以看到,到2007年虽然数字很大,但是占GDP2%左右还不高,主要发生在金融危机之后,在国际间很多同事都感到非常吃惊,为什么中国在金融危机之后会突然一下子加快了速度,这里面我们可以看到地方政府的金融创新起了巨大的作用,但是这个金融创新本身又带来了非常大的风险。

  一个非常基本的风险是和现在的中央政府关于土地调控政策是相关的,因为地方政府贷款主体是以土地为抵押的,以土地为抵押的时候有一个基本的判断,无论是银行借给钱的时候还是政府去借钱,拿土地做抵押是关于未来土地的价值,如果大家看好未来土地价值这就没有问题,发展得很快就没有问题,但是如果未来的土地价值有波动,比如说如果有持续五年的下降,有一些省份杠杆率很高,就会出严重的问题,由他们出的问题会反过来带动整个金融体系、银行体系会出大的问题,所以这里面有很大的风险。

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